土地违法问题仍“量大面广” 土地违法冲动如何形成?

  都会扩张下的土地违法感动

  中国新闻周刊记者/徐天

  发于2020.12.21总第977期《中国新闻周刊》

  在中国的土地违法问题中,政府是绕不开的角色。业内有个说法:二八论。公司或小我私家主导的土地违法案件,数目上占80%,所涉土地面积占20%。政府主导或介入的土地违法案件,数目上仅占20%,但所涉土地面积则高达80%。

  事实上,我国从二十年前就已接纳措施,限制并规范土地行使,厥后陆续开展卫片执法检查、土地督察等多项行动。相关动作不停升级,但据《中国新闻周刊》采访相关主管部门领会到,当前的土地违法问题,仍然“量大面广”,且或多或少都能看到地方政府的影子。

  地方政府既是违法主体,又是珍爱主体,这样的矛盾体已经存在多年。《中国新闻周刊》在采访中领会到,当前地方政府明目张胆举行土地违法的案例相较前些年已经削减。而更常见的情形是,某个企业或者某个项目违法,政府默许甚至影影绰绰地激励这种行为。

  重大项目土地违法的“潜规则”

  9月17日,自然资源部宣布要挂牌督办11起土地违法案件,随后公然转达了18起与耕地相关的重大典型违法违规案件。两次转达中,都有数个地方政府主导的土地违法案件,包罗:江苏省扬州市违法占地建设廖家沟都会中央公园等项目案,江西省南昌市原新建县人民政府违法批地案,海南省三亚市对违法用地压案不查案等。

  “景观工程”过分化是近几年来土地违法的新特征。自然资源部曾转达,从2017年以来,至少有1368个都会景观公园、沿河沿湖绿化带、湖泊湿地公园、都会绿化隔离带等人造工程未解决审批手续,涉及耕地18.67万亩,永远基本农田5.79万亩。

  不外,近20年来更普遍的土地违法用途,仍然是投资建设地方大型项目。从相关部门掌握的情形来看,当前被查处的违法行为中,与房地产开发等商业行为相关的项目,并不在多数,更多的是国家、省级重大项目涉嫌土地违法。

  相关部门卖力人在接受《中国新闻周刊》采访时注释,各个地市能拿到的供地指标是有限的,这种情形下,他们首先会将指标供应地市自己引进的项目,好比某个工业园区的建设。至于国家、省级的重点项目,例如铁路、高铁站的修建,地市往往抱有荣幸态度:“这种重点项目,哪怕土地违法又怎么样?最后一定会办手续‘转正’的。”

  原国土资源部土地咨询中心的一位不具名人士曾在接受《中国房地产报》采访时先容,铁路建设违法违规用地异常严重,占所有违法用地的40%以上。一位原国土资源部副部长曾直言,“有的建设单位以为国家、省级重点工程是由上级决议的,于是就义正辞严地违法用地大干快上,有的项目甚至都完工验收了,还没有解决任何用地手续。”

  2019年底,自然资源部转达了31个典型违法违规案件。其中一个是,辽宁省中国铁路沈阳局团体有限公司违法占地建设铁路物流仓储项目案。从2013年起,中国铁路沈阳局团体有限公司未经批准私自占用三个村的289.85亩土地建设了3个大型铁路物流仓储项目,其中耕地140.85亩。

  上述卖力人告诉《中国新闻周刊》,某个在建的铁路项目,用地设计送到主管部门报批,未等批准,项目已经动工。据他们领会,铁路部门要求必须在某个时间点通车,而项目方为了找相符预算的占补平衡指标,就花去8个月时间。若要等审批流程所有走完再开工,生怕无法在指定时间通车。但他们也知道,土地违法是红线,有被相关部门查到的风险。项目方想,左也是挨打,右也是挨打,频频权衡利弊,照样决议直接开工。

  在查类似重点项目案件的会议纪要时,上述卖力人发现,政府通常会要求土地部门必须在某个时间段内把土地手续办齐,让重大项目落地。但这个要求是不合常理的,甚至可以说绝对办不下来。固然,相关向导并不会提出“土地手续办不下来就禁绝开工”的要求。这是各方都心知肚明的一种局势,政府不昭示,但项目注定会违法违规上马。

  原国土资源部计划司司长董祚继曾示意,都会的扩张占用的大量土地一半以上是耕地。项目实行要用土地,哪怕违法违规,也必须面临一个现实问题,土地在农民手中,怎么拿过来?

  一个最常见的手段是,以租代征。通过租用农民集体土地,来扩大建设用地规模,举行非农化建设。一方面规避了农用地转用和土地征收审批,另一方面也逃避了缴纳相关税费以及增减挂钩、占补平衡的义务。不久前,《新京报》报道,河北省邯郸市成安县为了建设县城新区,从2016年秋收后,与多个村的村委会及村民签订了租地抵偿协议书,租占约8700亩耕地,兴建人工湖、公园、商品房小区。一位村民在接受《新京报》采访时回忆,租赁费每亩每年1000元,由县财政支付。

  上述卖力人告诉《中国新闻周刊》,当前,以租代征依然是土地违法中的常见手段,也是执法查处的重点问题。另一个相比以租代征更隐藏、甚至更难以定性为“违法”的手段,是滥用增减挂钩。

  土地增减挂钩,是依据土地行使总体计划,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各种土地面积平衡的基础上,最终实现增添耕地有用面积,节约集约行使建设用地等目的。滥用增减挂钩的问题也已存在多年。早在2010年,时任中央农村事情向导小组副组长陈锡文就在天下两会上痛批这一征象。不外,上述相关部门卖力人告诉《中国新闻周刊》,滥用增减挂钩与“以租代征”有所差别。后者未经审批,是典型的违法问题。而滥用增减挂钩是经由法定程序审批,属地方政府钻执法、政策的空子,因此在执法上存在一定的逆境。

  央地博弈

  土地手续审批历程,是一场央地博弈。国家土地督察北京局的耿未名曾在自己的博士论文中对此做过剖析:中央政府作为国家全局代表,承担着耕地珍爱责任,追求经济和社会的可持续生长,兼顾眼前利益和久远生长;而地方政府作为某一地方区域的代表,追求某一区域局部利益最大化,往往站在自我角度,其行为具有短视性。

  2015年,时任国土资源部计划司司长董祚继就曾公然示意,最近十余年间,为保18亿亩耕地红线,中央始终严格控制供地指标,希望能停止圈地乱象,并盘活批而未供的闲置土地。

  一组公然数据显示,2018年和2019年,我国消化处置了2016年以前批而未供以及闲置土地890多万亩,相当于2019年天下放置的新增建设用地量500万亩的1.8倍。而从自然资源部宣布的数据看,2017年以前批而未供的土地尚有约莫1450万亩,存量盘活的潜力很大。

  不外,中国农业大学土地科学与技术学院教授孔祥斌对《中国新闻周刊》指出,盘活存量确实能提高土地行使效率,然则随着产业的生长,尤其是产城融合看法的深入,有的区域盘活之后,仍然存在扩张需求。另外,东中西部的都会化水平差别,存量也差别。现实的情形是,一定有一些都会存量不够用。若要生长,新增建设用地是必经之路。

  中央要平衡天下各省的需求,而就省内而言,某个地级市需要和省会都会、其他地级市竞争供地指标,每个都会能拿到的供地指标注定是有限的。另外,土地审批流程耗时较长,整个流程短则一两年,长则三五年。对一个招商引资的项目来说,若投资方几年都看不到收益,自然会撤资。因此,地方政府为了留住这些项目,在报批土地手续之中甚至之前,就会选择默许其违法占地建设。

  以南充市政府违法批地案来看,已被违法批准使用的土地有3339.09亩,其中有一半多的土地是有供地指标的,尚有1400多亩土地需要通过增减挂钩、占补平衡等手段购置指标。那时的南充市政府为了快速推进都会开发建设,就选择了绕过土地审批手续,违法批准使用土地。

  此外,时任南充市政府班子对都会生长所需土地面积和地方财政承载能力存在误判。在违法批地问题未被发现的那几年,被违规确权的2.38万亩国有河滩地都可以开发行使。最终,南充市只批准使用了其中的3339.09亩。这也恰恰是中国当前有大量批而未供的闲置土地的普遍缘故原由。

  不外,中国土地学会副理事长、中国土地勘察计划院原院长兼党委书记黄小虎告诉《中国新闻周刊》,虽然地方政府土地违法问题较多,但若是只把板子打在地方政府身上,不够客观。

四川南充违规河滩地:8年未被发现,40多名官员被问责

公告称,征地依据是四川省政府以及省国土资源厅下发的四个文件,依法征收南充市南门坝社区、高坪村以及庙儿嘴村的一部分土地。2018年12月,在南充市自行整改时,南充市政府印发通知,撤销了前任市政府将七个坝区相关土地确权为国有河滩地的文件。

  黄小虎指出,1993年分税制改造后,中央财政收入增添,地方财政逐渐弱势,直到1998年《土地治理法》修改,各地都迅速找到了窍门,征地、卖地、招商引资,甚至以土地抵押借贷,土地财政就此形成。此外,国家提出了一系列生长战略,包罗西部大开发、中部崛起、东北振兴,天下各地你追我赶、周全着花,其中的焦点需求之一就是土地资源。官员的治理审核机制也主要看GDP、招商引资。从生长战略到干部制度,都激励大干快上,土地资源因此被极大的虚耗。

  四川大学公共治理学院副教授唐鹏告诉《中国新闻周刊》,他在走访调研中发现,一些地市正在建设的项目,有三四个都是土地违法项目。省里每年会酌情给土地指标,让其中一两个迫不得已、必须转正的项目“合法化”,好比已经建成、无法拆除的项目,或者能给都会未来生长带来伟大收益的项目。固然,地方官员的博弈谈判能力也极为主要。

  中国地质大学土地科学技术学院院长吴克宁在接受《中国新闻周刊》采访时感伤,当前仍有不少下层政府一把手想着要靠土地财政生长经济,看法难以扭转。招商引资时,对方要哪块地,政府就给他哪块地。不相符土地总体计划?去申请调整计划。没有供地指标?一边开工一边走审批流程守候指标。这些看法和模式仍然十分盛行和普遍。

  地方自查“失之于宽,失之于软”

  为了督促解决地方生长中的土地违法问题,自然资源部接纳了一系列措施,最主要的是卫片执法检查及土地督察。

  2000年,我国在北京等25个省66个都会首次开展天下土地卫片执法检查。简朴地说,就是对比一年中差别时间段的卫星遥感图片,检查土地行使转变情形。最初,卫片执法检查一年一次,2009年时,笼罩了天下所有县级行政区。2019年时,检查频次提高到一季度一次。

  与之相配套的事情也在逐渐升级。最初,卫片执法检查会发现、查处、转达。2008年,最先约谈相关地方政府。2009年卫片执法检查笼罩天下时,依据原国土资源部、监察部、人力资源和社会保障部第15呼吁,首次对违法违规土地面积到达昔时新增建设用地面积15%以上区域的行政首长实行问责。去年,自然资源部强调土地违法严重区域要举行指标扣减,实行“违增挂钩”,倒逼地方自动整改、消除违法状态,从而停止和预防违法。

  土地督察制度则始于2006年。原国土资源部向各地方派驻了9个督察局,后者的主要职能,是对省级和设计单列市政府的耕地珍爱责任目的落实情形、土地执法情形等举行监视。

  为了保持对土地违法行为的高压态势,从2009年起,原国土资源部在转达典型案件之余,最先挂牌督办案件,公然督促有关省级国土资源主管部门依法依规查处案件。

  《中国新闻周刊》在采访中领会到,作为地方政府的组成部门,自然资源主管部门去查处地方政府的土地违法问题,存在许多现实难题。

  土地违法项目多是招商引资或民生重点项目,对地方经济生长至关主要。对这类项目或者“因公违法”的向导,地方上普遍持明白、同情的态度,地方自然资源部门去查案,其他部门未必愿意配合。即便是省自然资源厅去地市查案,也会有挂念。

  自然资源部执法局卖力人在接受媒体采访时指出,一段时期以来,一些地方在土地执法方面失之于宽,失之于软。有的一味片面强调保障生长,在严格执法、珍爱资源方面有所弱化;有的片面强调土地执法属地统领,省市两级执法人员历久不直接查案,仅停留在面上的督导督办;有的办案能力和斗争精神显著不足,绕开问题走,执法不严;有的缺乏上手办案的勇气和能力,对违法用地不敢“亮剑”,泛起不会查、不敢查的被动局势。

  为了扭转这一被动局势,原国土资源部从2016年起最先亲自立案查处案件,并公然转达。前述的南充市政府违法批地案,就是自然资源部组建后,首个部本级直接立案查处的案件。

  不外,因人手有限,自然资源部本级立案查处并未规模化。据《中国新闻周刊》领会,更切合实际的路径是,通过相关个案的查处和转达,在一定时间内形成震慑。好比,在自然资源部转达了南充市政府违法批地案之后,四川省甚至天下各省市都在自查“国有河滩地”的确权和使用问题。

  查纠逆境

  不外,即便是自然资源部立案查处,当前也存在执法依据、程序衔接方面的种种难题。

  一个最典型的逆境是,中国对于“耕地”并无执法意义上的界定,并不存在一个法定数据库,对每一块土地都标好坐标,明确性子界定。自然资源部门查案时的依据,主要来自土地的现状观察。但现实情形是,各方对于土地的性子认定,会发生矛盾,影响案件查处。

  据《中国新闻周刊》领会,国家相关部委在整治清算一处高尔夫球场时,就遇到了土地性子界定问题。投资开发商是专门做农业机械的企业,对方辩称,这块地不是高尔夫球场,而是“草坪试验基地”。

  中国对高尔夫球场同样没有法定尺度。于是,观察组清算整治的条件,酿成需先证实,眼前这块占地1000多亩的园地,就是高尔夫球场。观察组特意请了中国高尔夫球协会的相关专家,解说高尔夫球园地的建设特征。然后挖开土层,看到地下铺设了专业管道、砂石等等,显然是高尔夫球场的标配。另外,观察组抽丝剥茧,找到了该园地对外宣传时,就自称高尔夫球场的证据,最终拍板认定此处为高尔夫球场,并整治清算。

  在观察组看来,作为整合了多方专家的最权威观察组,他们尚且碰着了土地的身份界定难题,更遑论各省区市的自然资源部门在观察土地违法案件时所碰着的难题了。

  《中国新闻周刊》在采访中领会到,有的时刻,地方官员自动认可自己介入土地违法案件,并不是由于找不到理由强行辩解,而是为了仕途思量,不想硬扛。对官员来说,认下这个错,受到的责罚往往不会太重。

  吴克宁告诉《中国新闻周刊》,官员问责也存在地方珍爱主义。同侪们对于这类不谋私利的“因公违法”持同情甚至认可态度,官员若在土地违法问题上被查到,多半会以为自己“倒霉”。处分通常来说不会太重,上级部门尚有可能由于他“有所作为”将其调任升官。为此,数名相关领域研究专家都曾呼吁,应在官员审核系统中,实现土地违法问题的一票否决制。

  最高人民法院在2000年6月出台了《关于审理损坏土地资源刑事案件详细应用执法若干问题的注释》,认定“非法转让、倒卖基本农田5亩以上”属于非法转让、倒卖土地使用权罪的治罪界线。但若是是政府官员的职务犯罪,却需到达“非法批准征用、占用基本农田10亩以上”。很显著,司法注释对于政府官员的土地违法行为处罚更轻。

  自然资源部门在查处相关案件后,移送司法机关,也会碰着难题。《中国新闻周刊》在采访中获知,因地方珍爱主义,存在地方公安局、检察院不认可自然资源部门所查处的案件,将案件退回的情形。也正因此,土地违法案件的查处效果大打折扣。据领会,到目前为止,政府官员因土地违法案件受到刑事处罚的,寥若晨星。

  然则,土地违法是否入刑,其所发生的威慑、警示效果大大差别,甚至可以决议地方官员是否还敢介入土地违法案件。当前,相关部委正在和公安部、最高人民检察院、最高人民法院确立衔接机制,对土地违法案件的判断尺度、移交程序等形成统一共识。

  土地违法项目的后续整改也是难题。若是相关民生工程、工业园区或者房地产项目已经建成,并投入使用,事后才发现存在土地违法问题,拆照样不拆?拆,会虚耗伟大的财力人力,且引发社会震荡;不拆、使之合法化,又会导致项目“绑架”治理。唐鹏以为,自然资源部门应进一步处理好预防违法和事后违法查处的关系。用好卫片执法观察等手段,花更多的时间和精神,投入到事前事中的预防违法上去。一旦发现违法苗头,马上查处。

  另外,在生长与珍爱这对矛盾体中,还存在一些历久问题需要被厘清。孔祥斌指出,中国还处在都会化历程之中,地方的生长权不应被剥夺,更不能为了珍爱就克制生长。主管部门的相关卖力人也在接受《中国新闻周刊》采访时说,曾有地方官员对他们直言,保住了土地,却失去了地方生长的时机,保不住当地人的饭碗。黄小虎告诉《中国新闻周刊》,这些年来,国家对于地方经济生长和官员审核系统的导向都有所转变,但地方生长权的抵偿问题还需进一步探索。

  《中国新闻周刊》2020年第47期

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【编辑:李季】

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